Por: Juan Pablo Peña Yaguache
Ingeniero Eléctrico, Escuela Politécnica Nacional Máster en Economía de la Regulación, Universidad de Barcelona

El desabastecimiento de energía eléctrica era una amenaza que se cernía sobre el país incluso meses antes del inicio del actual período de gobierno. Aunque sería un despropósito pretender que en un corto período se resuelva la problemática que subyace tras esta crisis, no se puede pasar por alto que los anuncios y medidas erráticas a este respecto ofrecen la imagen de un gobierno sin orden ni concierto, desenfocado de las causas estructurales de esta precaria situación y sin la capacidad para implementar soluciones eficaces. Esta situación por la que atraviesa el país y el gobierno se manifiesta de una forma que en la teoría económica se describe como el “problema del agente-principal”.

Las diferencias en las motivaciones e incentivos dentro de las instituciones

Desde este enfoque, las relaciones entre el presidente de la república en calidad de “principal” y el ministro de energía como “agente”, luego entre el ministro de energía en su rol de “principal” y el viceministro en el de “agente”, y así sucesivamente entre directores, gerentes de empresas públicas, sindicatos y trabajadores, se explican como delegaciones de autoridad en que se advierte la propensión de los “agentes” a perseguir sus propios intereses debido a que poseen mayor información, y diferentes motivaciones e incentivos con respecto a sus inmediatos “principales”.

En ese sentido, el marco jurídico en el Ecuador no otorga los incentivos adecuados para que estas delegaciones de autoridad en la toma de decisiones de política pública sean ejercidas con responsabilidad, diligencia y con el mayor de los esfuerzos; en su lugar crean un ámbito que tolera la negligencia, la irresponsabilidad y el quemeimportismo, habida cuenta de que estas conductas generalmente no son sancionadas y sobre todo porque las consecuencias serán asumidas por otros.

Son estas condiciones que originan una situación de riesgo moral, a lo que se debe que las acciones y omisiones de los “agentes” repartidos en todos los niveles de gobierno desvíen sus motivaciones del bienestar y el interés general del “principal”, esto es, la ciudadanía, por los de individuos o grupos con intereses particulares en torno a las actividades del sector energético.

Esta falta de liderazgo para alinear a la institucionalidad en una causa comprometida a resolver esta crisis, empieza en las improvisadas designaciones de los titulares y encargados del Ministerio de Energía y Minas entre personas sin la formación ni la perspicacia para entender las dinámicas del sector energético en el país y en el mundo; inclusive ajenas de la confianza que una delegación de esta índole lo requiere, tanto que una de ellas fue relevada de su puesto en medio de acusaciones de sabotaje.

Esto supone para el gobierno la desventaja de no contar con un representante de su confianza y con la capacidad técnica que le permita el ejercicio dialéctico de cuestionar la confiabilidad de los informes respecto al estado de situación y de evolución de la crisis para sintetizar un plan estructurado que optimice tiempo y recursos para enfrentar la emergencia.

Por el contrario, el papel de los ministros se ha reducido al de simples voceros y secundadores de los directivos y mandos medios institucionales, quienes por otra parte, no han sabido aportar más que los mismos diagnósticos sesgados para proponer soluciones ajenas a la realidad de un país que requiere, hoy más que nunca, optimizar cada centavo de su presupuesto en soluciones energéticas eficientes.

Los conflictos dentro del establishment del sector energético No sorprende entonces que la administración de la crisis esté liderada tras bastidores por los mismos grupos de gobernantes, directivos, mandos medios, lobistas y sindicatos que conforman el establishment del sector energético.

Desde los monopolios estatales del ex INECEL y ex CEPE, pasando por los intentos de liberalización económica de la década de los noventa impulsadas por el exvicepresidente Dahik, hasta las reformas para la gestión de los sectores estratégicos mediante empresas públicas creadas por el expresidente Correa, han sabido mantener su influencia en los sucesivos gobiernos de los expresidentes Moreno, Lasso y el actual presidente Noboa.

Esta capacidad de adaptación a todos los cambios políticos se debe a las mutuas concesiones otorgadas para defender sus espacios de poder e influencia.

A modo de ejemplo, los desmesurados y hasta abusivos beneficios de los contratos colectivos de CNEL EP, CELEC EP y PETROECUADOR EP solo podrían haber sido firmados en esas condiciones por los gerentes de estas empresas públicas, y con la anuencia de sus respectivos directorios, a cambio de que los sindicatos no interfieran en sus gestiones gerenciales.

Por otro lado, dentro del establishment existen rivalidades que se evidenciaron en hechos como las acusaciones de sabotaje contra una ex ministra de energía; o recientemente, en el traslado de la sede de CELEC EP a Quito.

Esto último no debe interpretarse como un desaire regionalista del centralismo quiteño contra una ciudad pujante como Cuenca, la cual dicho sea de paso, no ha necesitado ser la sede de ningún organismo burocrático para constituirse en el principal polo industrial y referente indiscutido en todos los ámbitos para el país; sino que es un ejemplo claro de cómo las diferentes facciones de estos grupos de interés, incluidos los mandos medios institucionales y sus caciques, se disputan de forma abierta la administración de la institucionalidad de los sectores eléctrico, hidrocarburos y minería, que les permita ejercer el control e influencia en políticas públicas preferenciales, el talento humano, la contratación pública y la defensa de sus canonjías.

Las leyes “no más apagones 1 y 2” Las leyes denominadas informalmente “no más apagones 1 y 2” aprobadas este año por la Asamblea Nacional son el ejemplo fehaciente del tipo de reformas distractoras que buscan “cambiar todo para que las cosas sigan iguales”, para usar la máxima del oportunismo político derivada de la novela El gatopardo.

También reflejan la distorsión de incentivos del sector público a favor de terceros mediante el planteamiento de crear un fideicomiso que garantice el pago a los generadores privados; esta iniciativa significa el reconocimiento tácito de la incapacidad o el desinterés para reducir los incrementos exponenciales de las pérdidas técnicas y pérdidas comerciales de las empresas distribuidoras, especialmente en el caso de CNEL EP, con tal de que las recaudaciones por venta de energía eléctrica sean suficientes para remunerar a los del primer orden de prelación de pagos.

Esto no deja de ser preocupante por cuanto cada vez se reducen los niveles de recaudación debido a la gestión ineficiente de las empresas eléctricas de distribución lo que compromete la sostenibilidad financiera de todo el sector eléctrico.

Por lo demás, el principal objetivo de estas leyes es incentivar la participación privada en proyectos de generación de energía eléctrica mediante el uso de fuentes renovables y tecnologías no convencionales (ERNC), y aunque busca objetivos plausibles no se debe perder de vista que la crítica realidad del país obliga a buscar otras soluciones más eficientes y económicas.

Ante ello, muchos sectores de opinión han saludado estas iniciativas legislativas para la participación privada en las actividades de generación de energía eléctrica y ponen como ejemplo el caso colombiano como un modelo de gestión eficiente del sector energético.

No obstante, lo que se plantea es un esquema de incentivos al sector privado mediante condiciones preferenciales y garantías de precio, plazo y despacho; es decir, todo lo contrario, a lo que existe en Colombia, un sofisticado mercado eléctrico para las transacciones mayoristas de compra y venta de energía, entre generadores y comercializadores, bajo un régimen de libre competencia.

Sobre esto último conviene considerar uno de los muchos aspectos determinantes para la atracción de inversiones en el ámbito de la generación, y es que la demanda (y el tamaño) del sistema eléctrico ecuatoriano es relativamente pequeña: solo Bogotá tiene una demanda de 3510 MW, equivalente a más del 70% de la demanda de Ecuador, por lo que es de esperarse que la oferta de generación en Colombia sea abundante y su participación en el despacho sea mediante un régimen de libre competencia con sus precios horarios, ya que no existe una o pocas centrales de generación que puedan abastecer la totalidad de su demanda; en el caso de Ecuador, con unas pocas centrales hidroeléctricas (naturalmente en óptimas condiciones hidrológicas) se daría cobertura a toda o buena parte de su demanda. Así, y entre muchos otros aspectos, las dos recientes leyes aprobadas en el Ecuador no son en nada comparables al marco jurídico en el que se desenvuelve el sector privado en el mercado eléctrico colombiano.

Sobre el esquema de incentivos preferenciales para la generación renovable no convencional en el Ecuador se debe aclarar que tampoco es una novedad. En el año 2013, una iniciativa regulatoria en el mismo sentido solo consiguió instalar apenas 27 MW en centrales fotovoltaicas a cargo del sector privado, con una producción anual que no llega ni siquiera a los 40 GWh, menos del 0,5% de la demanda anual de energía eléctrica del país, pero al altísimo costo de 40 cUSD/kWh equivalentes a casi 15 millones de dólares anuales.

Si se tiene en cuenta que la causa inmediata de los racionamientos de energía eléctrica en el país se debe a un déficit de energía firme, el monto pagado por este esquema de incentivos durante los 10 años de su vigencia habría sido suficiente para financiar las soluciones de energía firme que actualmente el país está contratando de forma emergente.

Las ERNC como política ambiental no redituable para el Ecuador

En los últimos años, y ahora se ha vuelto a insistir, la única política ministerial estuvo enfocada en concesionar los proyectos ERNC sobre la base de criterios ambientales, pero sin considerar la realidad del país en cuanto a sus bajos indicadores de desempeño económico.

Existe muchísima evidencia empírica que sostiene que únicamente cuando los países han alcanzado altos ingresos y necesidades básicas plenamente satisfechas se promueven políticas ambientales, como es el caso del fomento a las ERNC, con el objetivo de mejorar sus condiciones al respecto.

No obstante, hasta estas políticas ambientales tienen sus reparos, como es el caso de la mismísima Alemania, en que se ha llegado a cuestionar la conveniencia de haber cerrado todas sus centrales nucleares en el marco de una política de transición energética hacia fuentes más limpias, por cuanto esta decisión ha significado que la seguridad de su suministro energético dependa del gas natural ruso y sus connotaciones geopolíticas; incluso se atribuye a esta estrategia como una de las causas de la recesión económica y del rezago en el orden internacional del principal motor, junto a Francia, de la Unión Europea.

Ante ello, conviene tener presente que el Ecuador es un país con profundas desigualdades sociales, latentes en muchas necesidades básicas insatisfechas, y altos niveles de déficits en infraestructura y servicios, por lo que para alcanzar un ritmo de crecimiento económico sostenido sus actividades de producción y consumo deben proveerse de fuentes de energías seguras, económicas y con el menor impacto ambiental posible.

Sin embargo, la perseverancia en el error y la falta de sindéresis para evaluar la conveniencia de la política de fomento de las ERNC, ocasionó que se haya descuidado la seguridad del abastecimiento de energía eléctrica a través de la producción de energía firme, lo cual significaba la sustitución de las obsoletas, contaminantes y costosas centrales termoeléctricas concentradas en CELEC EP.

Los contratos de emergencia de generación termoeléctrica Todos los procesos para la contratación de generación termoeléctrica han fracasado en su objetivo de estar en operación lo antes posible para evitar prolongar los racionamientos. De acuerdo a los contratistas, los incumplimientos de los plazos de entrega se deben a los contratiempos en los embarques de los equipos, causados por el paso de un huracán en Miami y por la guerra en Oriente Medio en la cual Líbano es uno de los beligerantes.

Esta situación no puede ser solo atribuible a la mala suerte sino además a los pésimos diseños licitatorios que han dado lugar a que, entre los muchos proveedores de equipos de generación a nivel mundial, justamente hayan ganado las licitaciones las dos únicas empresas con alegaciones tan irrisorias como increíbles.

Las falencias de los diseños licitatorios empezaron cuando consideraron en los objetos de contratación a equipos termoeléctricos que funcionan a diésel o fuel oil, los cuales se encuentran entre las tecnologías más obsoletas y contaminantes, y cuya implementación sería impensable en países medianamente desarrollados; por lo que ciertamente, resulta muy probable que el listado de oferentes se reduzca entre muy pocas empresas: unas recién creadas, otras sin experiencia y las más con experiencias en países extremadamente pobres y conflictivos como es el caso de Madagascar y Líbano.

Aunque la estrechez de miras de nuestras autoridades haya calificado como aceptables las experiencias en estos países, la situación del Ecuador no es la de un país paupérrimo que le impida abrirse paso para realizar sus adquisiciones entre fabricantes serios y reconocidos internacionalmente por su calidad y tecnología, presentes en Europa, Gran Bretaña, Estados Unidos y China.

Incluso la ley faculta para que las contrataciones de emergencia se las realice directamente sin necesidad de procesos licitatorios que, como se ha visto, han resultado más perjudiciales para el país por los retrasos y por los altos costos de transacción que implicarán en lo posterior el control y cumplimiento de los contratos.

Como siempre sucede, las transformaciones más radicales que apuntan al progreso y desarrollo de las sociedades siempre vienen precedidas de crisis igualmente extraordinarias. La problemática del sector energético se debe al desgaste de sus instituciones, causada por la condescendencia de todos los gobiernos a permitir que los intereses creados en torno a sus actividades estén por encima del interés general de la ciudadanía, y se encuentra tan enraizada que ni siquiera reformas constitucionales o legales podrían resolverla.

Ante tales circunstancias, solo la ciudadanía, depositaria del poder constituyente, puede reivindicar para sí un nuevo orden jurídico para el sector energético, diseñado con incentivos que promuevan la eficiencia y la transparencia en la administración y gestión de los recursos naturales y los servicios que se derivan de estos.

Las horas oscuras por las que atraviesa el país, en todo el sentido literal, sea la ocasión que convoque y agite la extraordinaria capacidad técnica que se reserva en la vanguardia de empresarios, ingenieros, técnicos, obreros y demás trabajadores ecuatorianos, para que unidos en un profundo sentimiento patriótico, sean los gestores del debate hacia una política energética realista y pragmática para el desarrollo del país.